Szukasz czegoś dla siebie?! - DOWIEDZ SIĘ WIECEJ NA NEVATIS.PL!

Współpraca jednostek Samorządu Terytorialnego z organizacjami pozarządowymi

k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U.

Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania

administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,

poz. 1071 z późn. zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. i sprost.)

OwSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

pr. stow. – ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach

(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.)

u.d.p.p. – ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r.

Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

u.f. – ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.:

Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.)

u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

u.r. – ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst

jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.)

u.s. – ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127,

poz. 857 z późn. zm.)

u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

u.z.p.p.r. – ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84,

poz. 712 z późn. zm.)

Organizacje pozarządowe są istotnym elementem funkcjonowania państwa. Dają one możliwość rozwijania aktywności obywatelskiej, ale także pozwalają na efektywną realizację zadań publicznych, w tym również zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Niezbędna w zakresie rozwijania „trzeciego sektora” jest współpraca organów administracji publicznej będących najbliżej obywatela – tj. organów jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Nie dotyczy to tylko wsparcia finansowego ich działań.

Ważnym wydarzeniem w zakresie rozwijania współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi było uchwalenie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta usystematyzowała ową współpracę i sprecyzowała jej zasady. Wszystko w celu zapewnienia większej

jej efektywności, ale i transparentności. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie była już kilkunastokrotnie nowelizowana, co miało stworzyć lepsze warunki współpracy. Tak pojawiły się regulacje dotyczące chociażby procedury tzw. małych grantów czy też inicjatywy lokalnej.

Niniejszy komentarz stanowi analizę zasad i form współpracy określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale także ujętych w innych ustawach szczególnych, na przykład w ustawie o sporcie.

Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie do problematyki organizacji pozarządowych. Wskazano w nim na definicje i podstawy prawne ich funkcjonowania. W rozdziale tym poruszono także kwestie dotyczące powoływania i funkcjonowania organizacji pożytku publicznego jako kwalifikowanej formy organizacji pozarządowej.

W drugim rozdziale szczegółowo omówione zostały zagadnienia dotyczące programu współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, który stanowi de facto punkt wyjścia doprowadzenia tejże współpracy. Kolejne rozdziały stanowią charakterystykę poszczególnych form współpracy – tych, które zostały sprecyzowane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale także wynikających z innych ustaw oraz praktyki funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Mam tutaj na myśli: zlecanie organizacjom realizacji zadań publicznych; konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych; wspólne zespoły o charakterze doradczym; wzajemne informowanie o planowanych kierunkach działań; umowy o wykonywanie inicjatywy lokalnej; umowy partnerstwa. W ostatnim rozdziale wskazałem także na formy współpracy występujące w praktyce, których wprost nie przewiduje ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Niniejsze opracowanie poświęcone jest współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, jednakże warto zauważyć, iż przedstawione w dalszej części komentarza formy współpracy mogą odnosić się także do innych podmiotów. artykuł 5 ust. 1 u.d.p.p. odsyła

w tym zakresie do podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., tj.:

1) osób prawnych i jednostek organizacyjnych działających na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2)stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielni socjalnych;

4)spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz klubów sportowych będących spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

Opracowanie szeroko odnosi się do orzeczeń sądów oraz organów nadzoru (wojewodów, regionalnych izb obrachunkowych). Wydaje się, iż istotny walor poznawczy mają przytoczone przykłady aktów prawa miejscowego odnoszące się do poszczególnych form współpracy, które zostały opatrzone komentarzem. Uznałem to za lepszą formę prezentacji bardzo różnorodnych rozwiązań funkcjonujących w praktyce niż formułowanie wzorów tychże aktów, które mogą nie odpowiadać specyfice lokalnej.

Interpretacja przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego sprawia pewne wątpliwości, co jest powodem do interwencji organów nadzoru. Wynika to w znacznej mierze ze swobody pozostawionej przez ustawę w określaniu szczegółów współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Ma to swoje dobre i złe strony, na co zwróciłem uwagę przy charakterystyce poszczególnych form współpracy. Wiele w tym względzie zależy jednak od stosunku organów jednostek samorządu terytorialnego. Najlepiej obrazuje to przykład zlecania organizacjom realizacji zadań publicznych, który ze zrozumiałych względów wzbudza ogromne wręcz kontrowersje w praktyce.

Mam jednak nadzieję, że komentarz pozwoli rozwiać wątpliwości występujące w związku z realizacją poszczególnych form współpracy, co ułatwi codzienną pracę zarówno organom jednostek samorządu terytorialnego (i ich urzędom), jak i organizacjom pozarządowym. Z pewnością będzie to z obopólną korzyścią dla realizacji zadań publicznych, które są tak ważne dla społeczeństwa.

Komentarz adresowany jest w szczególności do organów jednostek samorządu terytorialnego, pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, ale także do prawników współpracujących z wyżej wymienionymi podmiotami oraz studentów.

Przy tej okazji chciałbym również podziękować pracownikom Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego oraz Wydziału Sportu i Turystyki Urzędu Miasta Lublin za pomoc w przygotowaniu niniejszego komentarza, a w szczególności zwrócenie uwagi na zagadnienia, które budzą największe wątpliwości w praktyce z perspektywy funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

Organizacje Pozarządowe

1.1. Podstawy prawne funkcjonowania

organizacji pozarządowych

1.1.1. Organizacja pozarządowa

W piśmiennictwie organizacje pozarządowe (ang. non-governmental  organization; stąd często używany skrót NGO) definiowane są jako organizacje obywatelskie działające z własnej inicjatywy na rzecz wybranego interesu publicznego, niezależne od administracji publicznej i niedziałające dla osiągnięcia zysku. Pojęcie to stosowane jest przez Organizację Narodów Zjednoczonych oraz inne międzynarodowe instytucje; kilkanaście lat temu weszło również do powszechnego użycia w Polsce. Organizacje pozarządowe są nazywane trzecim sektorem, obok sektora publicznego (władz, administracji publicznej) i rynkowego (biznesu, przedsiębiorczości). W odróżnieniu od organów publicznych, a podobnie jak biznes – są one prywatne i powstają z inicjatywy ich założycieli(prywatnych osób), ale – w odróżnieniu od biznesu, a podobnie jak władze publiczne – działają w interesie publicznym, a nie prywatnym.

W literaturze zwrócono także uwagę, iż organizacje pozarządowe mają istotne znaczenie przy realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności). M. Kurleto podkreśliła, iż zasada ta zakłada zorganizowanie państwa, w którym kompetencje i zdolność do działania są przypisane w pierwszej kolejności zorganizowanym grupom społecznym, zaś w przypadku gdy ich działania okazują się niewystarczające – w drugiej kolejności kompetencje przechodzą na bardziej złożone instancje wyższe (samorządowe), by wreszcie – jeżeli żadna instancja społeczna lub samorządowa nie jest skuteczna – przejść w ręce państwa. aspekt ten podkreślił także H. Izdebski, uznając, iż pomocy powinna udzielić ta komórka czy instytucja, która znajduje się najbliżej potrzebującego, a zarazem zdolna do rozwiązania określonych problemów. Cytowany autor zaznaczył przy tym, że jeżeli przekracza to możliwości podstawowej komórki społecznej – rodziny, to właściwe stają się odpowiednie szczeble organizacji obywatelskiej – szczeble pozarządowe, chyba że i one nie są zdolne do rozwiązywania problemów, które mają już charakter społeczny. Dopiero wówczas, zdaniem H. Izdebskiego, pojawia się obowiązek odpowiedniej interwencji władz publicznych.

1.1.2. „Organizacja pozarządowa” – definicja legalna

Ustawa o działalności pożytku publicznego zawiera legalną definicję pojęcia „organizacja pozarządowa”. Według art. 3 ust. 2 u.d.p.p. organizacje pozarządowe to osoby prawne lub jednostki organizacyjne  nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, które nie są jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a także nie działają w celu osiągnięcia zysku.

Warto w tym miejscu zauważyć, iż ustawodawca enumeratywnie wymienił dwie najczęściej występujące formy organizacyjne działania organizacji pozarządowych – stowarzyszenia i fundacje (art. 3 ust. 2 in fine u.d.p.p.).

W ramach przytoczonej definicji ustawodawca sformułował więc dwa kryteria:

1) formy organizacyjnej;

2) działania o charakterze non profit.

Mając na uwadze powyższe, do organizacji pozarządowych można zaliczyć w szczególności:

1) stowarzyszenia;

2) związki stowarzyszeń;

3) fundacje;

4) organizacje samorządu zawodowego;

5) organizacje samorządu gospodarczego;

6) związki zawodowe;

7) organizacje pracodawców;

8) organizacje kościelne;

9) instytucje społeczne mające osobowość prawną i działające na podstawie ustaw szczególnych, na przykład Polski Czerwony Krzyż;

10) partie polityczne.

Ustawa wprowadza natomiast wyłączenia podmiotowe w odniesieniu do organizacji, które spełniałyby dwa wymienione wyżej kryteria. artykuł 3 ust. 2 w zw. z ust. 4 u.d.p.p. wymienia następujące podmioty, które w rozumieniu ustawy nie mogą prowadzić działalności pożytku publicznego, co jednak nie uniemożliwia klasyfikowania ich jako organizacji pozarządowych:

1) partie polityczne;

2) związki zawodowe i organizacje pracodawców;

3) samorządy zawodowe;

4) fundacje utworzone przez partie polityczne.

1.2. Organizacje pożytku publicznego

1.2.1. działalność pożytku publicznego

Działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a więc obejmująca zadania w zakresie:

1) pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób;

2) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

3) działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym;

4) działalności charytatywnej;

5) podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej;

6) działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego;

7) ochrony i promocji zdrowia;

8) działalności na rzecz osób niepełnosprawnych;

9) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy;

10) działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn;

11) działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym;

12) działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości;

13) działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań

technicznych w praktyce gospodarczej;

14) działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;

15) nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania;

16) wypoczynku dzieci i młodzieży;

17) kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;

18) wspierania i upowszechniania kultury fizycznej;

19) ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;

20) turystyki i krajoznawstwa;

21) porządku i bezpieczeństwa publicznego;

22) obronności państwa i działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

23) upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód

obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji;

24) ratownictwa i ochrony ludności;

25) pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych

i wojen w kraju i za granicą;

26) upowszechniania i ochrony praw konsumentów;

27) działalności na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami;

28) promocji i organizacji wolontariatu;

29) pomocy Polonii i Polakom za granicą;

30) działalności na rzecz kombatantów i osób represjonowanych;

31) promocji Rzeczypospolitej Polskiej za granicą;

32) działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka;

33) przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym;

34) działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., w zakresie określonym w pkt 1–32.

Powyższa działalność pożytku publicznego może być realizowana przez wszystkie rodzaje organizacji pozarządowych. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadza natomiast specjalną kategorię organizacji pozarządowych, które mogą liczyć na pewne przywileje, ale spoczywają na nich także liczne obowiązki. Są to organizacje pożytku publicznego.

1.2.2. Organizacja pożytku publicznego – definicja

Organizacja pożytku publicznego to organizacja pozarządowa, która uzyskała status organizacji pożytku publicznego na zasadach określonych  w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa umożliwia jednakże uzyskanie omawianego statusu także podmiotom innym niż organizacje pozarządowe. artykuł 20 u.d.p.p. odsyła do art. 3

ust. 3 pkt 1 i 4 u.d.p.p., a więc wprowadza zamknięty katalog takich organizacji, wymieniając:

1) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego;

2) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku i przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

1.2.3. Uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego

Organizacja pozarządowa, chcąc uzyskać status organizacji pożytku publicznego, musi spełnić wiele warunków, w tym dokonać rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z uwagi na tematykę niniejszego opracowania poniżej zostaną omówione wyłącznie najistotniejsze kwestie dotyczące tworzenia i rejestracji organizacji pożytku publicznego, zaś informacje szczegółowe znaleźć można w bogatej literaturze przedmiotu. artykuł 20 u.d.p.p. obliguje organizacje do spełnienia łącznie następujących warunków:

1) prowadzenia działalności pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów, pod warunkiem że grupa ta jest wyodrębniona ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną w stosunku do społeczeństwa;

2) prowadzenia działalności gospodarczej wyłącznie jako dodatkowej w stosunku do działalności pożytku publicznego;

3) przeznaczania nadwyżki przychodów nad kosztami na działalność pożytku publicznego;

4) posiadania statutowego kolegialnego organu kontroli lub nadzoru, odrębnego od organu zarządzającego i niepodlegającego mu w zakresie wykonywania kontroli wewnętrznej lub nadzoru, przy czym członkowie organu kontroli lub nadzoru:

a) nie mogą być członkami organu zarządzającego ani pozostawać z nimi w związku małżeńskim, we wspólnym pożyciu, w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa lub podległości służbowej,

b) nie byli skazani prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe,

c) mogą otrzymywać z tytułu pełnienia funkcji w takim organie zwrot uzasadnionych kosztów lub wynagrodzenie w wysokości nie wyższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok poprzedni;

5) członkowie organu zarządzającego nie mogą być skazani prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;

6) statut lub inne akty wewnętrzne organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4 u.d.p.p. zabraniają:

a) udzielania pożyczek lub zabezpieczania zobowiązań majątkiem organizacji w stosunku do jej członków, członków organów lub pracowników oraz osób, z którymi członkowie, członkowie organów oraz pracownicy organizacji pozostają w związku małżeńskim, we wspólnym pożyciu albo w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia albo są związani z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, zwanych dalej „osobami bliskimi”,

b) przekazywania ich majątku na rzecz ich członków, członków organów lub pracowników oraz ich osób bliskich, na zasadach innych niż w stosunku do osób trzecich, w szczególności jeżeli przekazanie to następuje bezpłatnie lub na preferencyjnych warunkach,

c) wykorzystywania majątku na rzecz członków, członków organów lub pracowników oraz ich osób bliskich na zasadach innych niż w stosunku do osób trzecich, chyba że to wykorzystanie bezpośrednio wynika z celu statutowego,

d) zakupu towarów lub usług od podmiotów, w których uczestniczą członkowie organizacji, członkowie jej organów lub pracownicy oraz ich osób bliskich, na zasadach innych niż w stosunku do osób trzecich lub po cenach wyższych niż rynkowe.

Jeśli jesteście zainteresowani tematami prawnymi, z zakresu spółek lub prawa handlowego polecamy wam inne artykuły na te tematy: